서울솔루션 7. 천만시민이 참여하는 기후 거버넌스

기후변화행동연구소 안준관 선임연구원

1. 배경

기후변화 정책은 지속적이며 일관성이 있고, 모든 시민이 관심을 갖고 참여할 때 비로소 그 효과를 발휘할 수 있다. 기후변화정책이 단절되거나 왜곡될 때 다음 세대에게 치명적인 위험을 물려줄 수 있다. 서울시의 기후변화대응 전략은 과감하고 대담한 목표치를 제시하는 등 대외적으로 볼 때는 매우 훌륭하지만, 내용적인 것을 자세히 들여다보면 거버넌스가 제대로 마련되지 못하고 있다. 일방적인 행정당국의 기후변화 전략은 시민들의 동의를 얻지 못하고 끝날 수도 있다. 기후변화 전략과 프로그램은 모든 시민과 기업 등 각계각층이 공유하고 함께할 수 있는 기후거버넌스를 구축하여야 한다. 시민의 자발적인 참여가 높을수록 녹색도시 수준이 높은 점을 확인할 수 있다.

서울시의 경우 서울시 조례에 의해 설립된 시민, 기업, 행정의 협치기구로 1992년에 발족한 녹색서울시민위원회가 존재한다. 하지만, 외부적으로 평가하기에는 협력이 어떻게 이루어지는지 일반 시민은 구체적인 활동내용과 내부 논의 사항을 알지 못하고 있다.

또한, 녹색서울시민위원회의 기후변화분과인 서울기후행동파트너십(CAP : Climate Action Partnership)은 2008년 4월 발족하여 ‘날마다 기후행동 7’ 등 기업, 학교, NGO간의 협력을 구성하여 다양한 활동을 펼치고 있지만, 홍보 차원의 접근 방식을 취하고 있어 실제 기후변화 대응의 효과성 측면에서는 한계가 있다는 평가이다.

굿거버넌스(good governance)는 기후변화대응을 위한 정책실현에 도움이 된다. 서울시의 2020년 90년 대비 25% 온실가스 감축목표 실현을 위해서는 탄소세, 배출권거래제 등의 여러 가지 제도와 시민실천이 이루어져야 한다. 기업과 시민들이 기후변화 완화를 위한 행동으로 나아가기 위해서는 갈등을 최소화하고 협치를 이루는 방법들을 만들어야 할 것이다.

2. 현황

2.1 거버넌스 개념

기후변화는 대단히 글로벌한 문제이지만, 또한 국지적인 문제이다. 기후변화는 기존 어떠한 현상보다 복잡한 현상이며 해결하기 대단히 어려운 문제에 속한다. 그렇기 때문에 사회・경제적으로 걸친 이해관계자들의 절대적인 참여가 필요하며, 이해관계자들이 합의에 이른다 할지라도 합의된 결과에 대해 다시 갈등이 재연될 가능성 제도의 차원까지 고려되어야 한다. 봄 제솝(Bob Jessop)은 기후변화 거버넌스 개념을 다음과 같이 정리하였다.

“기후변화 거버넌스란 지구적, 광역적(regional), 국가적, 지역적(local) 차원에서 다양한 행위주체들이 기후변화 대응 과정에 참여하여, 공공의 목적을 달성하고자 행위주체들 간에 권한배분, 상호조정, 상호협력을 하며, 이러한 성찰적 방식(조정과 협력 및 협상 등)을 제도화하는 지속적인 노력”

여기서 제도화란 조례제정 등이 예가 될 수가 있다. 서울시는 기후변화대응 조례를 제정하기는 했지만, 위에서 언급한 다양한 행위주체들의 참여와 상호협력과 조정 등이 과정을 건너뛰고 행정중심으로 조례가 진행되었다는 아쉬움이 있다.

2.2 굿거버넌스(Good governance)의 해외사례

아무리 좋은 제도라 할지라도 국민, 시민들로 하여금 지지받지 못하면 소용이 없다.  프랑스의 경우 2010년 부터 탄소세 도입을 시행하려고 했으나, 국민들의 반발과 이해부족으로 실패하고 말았다. 기후변화 문제가 최우선의 과제이지만, 여전히 당면한 국민들의 경제문제와의 상호작용이 없이는 정책도입이 요원해질 수가 있다.

반면, 영국의 경우 NGO와 시민들의 힘이 결국 국가적 법제정을 이끈 훌륭한 사례가 있다. 영국의 ‘기후변화법(Climate Change Act)'이 그것이다.

‘지구의 벗’이라는 환경단체가 중심이 되어 시민 170,000 명이 참여하는 입법청원 운동을 이끌었다. 콘서트 등을 통한 문화인들의 대대적인 참여가 이뤄졌고, 결국 여왕과 많은 국회의원들이 동참하게 되었다. 2007년 기후변화법안이 발의되었고, 2050년 90년 대비 80% 감축목표가 명기된 ‘기후변화법’이 2008년 11월에 의회를 통과하게 되었다.

지방자치단체에서도 좋은 예가 많다. 런던의 경우 다양한 이해관계자들이 참여한 런던 기후변화파트너십(LCCP : London Climate Change Partnership)은 시민의 의식전환을 위한 홍보 및 교육활동을 통한 굿거버넌스의 성공요인으로 작용하고 있다.

LA시는 강력한 리더십과 여론・시민들의 지지, 환경단체와의 협력 등이 좋은 예이다.

일본 교토는 1997년 교토의정서가 채택된 의미 있는 도시이다. 교토의정서라는 이름에 걸맞게 시민・기업・지자체(행정)의 협력체계 및 역할이 잘 정리되어 있다. 교토시는 제도를 만들고, 솔선수범하며, 녹색구매 등 공공기관의 온실가스 감축노력을 벌인다. 시민들은 학습하고 실천 활동에 참여한다. 기업은 감축계획・실천・공표를 통해 온실가스 감축노력을 실행한다. 직원대상으로 환경교육을 실시하기 한다. 이런 세 주체의 협력과 연계활동은 기후변화 대응 거버넌스를 이루며 온실가스 감축노력을 벌이고 있다.

도쿄의 위성도시인 가와사키시는 이러한 거버넌스를 통해 온실가스 감축목표를 초과달성하기 했다.

가와사키시는 ‘환경과 경제가 조화를 이루는 지속가능한 글로벌 사회를 실현하기 위한 3가 주요방법’으로 △ 가와사키의 특징과 장점을 활용한 환경대책의 추진 △가와사키가 소유하고 있는 환경기술을 통하여 국제사회에 공헌을 추진 △시민, 기업,  자치 행정 등의 협력으로 이산화탄소 줄이는 활동 추진을 하고 있다.

이를 추진하기 위해서 조례에 근거한 ‘지구온난화대책추진협의회’를 결성하여 2010년까지 90년 대비 6% 감축을 목표로 하였다. 교토시와 마찬가지로 시민, 사업자, 행정, 학교로 주요주체를 나누고 각각의 영역에서 할 수 있는 감축노력을 추진하였다.

이러한 노력은 2006년도에 8.9%를 감축하여 계획보다 4년 앞서 목표를 초과달성하는 성과를 거두었다. 특히, 산업에서 배출하는 SF6 등의 온실가스를 줄이면서 기업의 참여를 유도하는 좋은 사례가 된다.

<그림 > 가와사키시 온실가스 배출량 현황

3. 굿거버너스(Good governance)를 위한 솔루션

목표 : 지속적이고 안정적인 시민・기업・행정이 함께하는 기후거버넌스를 구축한다.

3-1. 녹색서울시민위원회의 독립된 역할 보장

현재 거버넌스를 이루는 ‘녹색서울시민위원회’는 어떠한 구속력 있는 집행이 어려운 기구이다. 녹색위가 서울시의 환경정책에 대한 문제점과 시정을 요구해도 단지 내부적인 자문 형태로 끝나는 경우가 많다. 조례개정을 통해 서울시 행정 산하의 ‘녹색서울시민위원회’가 아닌, 독립적인 기구로써 위상강화가 보장되어야 한다. 특히, 기후변화 대응에 있어서는 재정・운영이 서울시로부터 분리되어야 제대로 된 일들을 펼칠 수가 있다.

3-2. 민관기업 협력의 '서울대안에너지기술센터' 설립

기후변화대응 조례에는 ‘기후변화대응연구센터’가 존재하고 있으나, 현재는 시정개발연구원 산하의 팀 수준에 못 미치는 기구로 축소되어 있다. 서울시로부터 독립적인 재단법인 성격의 운영이 필요하며, 인력 및 예산이 크게 확대시킬 필요가 있다. 명칭은 '서울대안에너지기술센터'로 하고 서울시의 기후변화 정책 액션플랜을 고민하고 정책을 생산하며,  기후변화 홍보 및 교육센터의 역할로 위상정립이 필요하다. 도쿄의 지구온난화방지센터(JCCCA), 영국 CAT(Center for Alternative Technology)처럼 시민들에게 기후변화에 대한 내용을 알리고 홍보하며, 특히 자치구 공무원, 교사, 환경활동가 등의 기후변화 교육의 교재 및 교안 개발에도 앞장서야 한다. 또한, 미래세대인 초・중・고등학생들을 위해 재생에너지 기술을 체험하고 고민하는 체험학습의 장으로 만들어야 한다.

<그림2> 지구온난화 방지센터	<그림 3> CAT 입구. 물을 이용하여 관람객 운반

3-3. 서울시 기후변화정책 모니터링 및 시민평가단 운영

서울시 기후변화 정책은 시민들과 거리감이 존재한다. 에코마일리지와 같은 인센티브 정책에 의존하다보니, 교통, 건물 등의 온실가스 배출이 높은 곳의 실가스 감축은 매우 저조하다(전체 총량은 오히려 증가하고 있음). 서울시는 기후변화정책을 위한 모니터링을 통해 감축량과 진행과정 등을 시민들이 한눈에 볼 수 있도록 해야 하며, 이를 위한 시민평가단이 운영되어야 한다. 시는 평가단이 공정하게 평가할 수 있도록 모든 자료를 공개해야 하며, 평가를 다음 정책에 반영하도록 노력해야 한다.

3-4. 서울 소재 대학과 대학생의 기후변화 대응 운동 ‘에코캠퍼스’ 활성화

서울에서 온실가스를 많이 배출하는 곳 중에서 중요한 곳이 바로 대학교이다. 서울에는 37개의 대학교가 존재한다. 대학교는 선도적으로 ‘탄소중립 대학’, ‘저탄소 에코캠퍼스’ 선언을 할 필요가 있다. 각 대학교는 협의회를 구성하고 정보 교환 및 실천 활동(차 없는 캠퍼스, 생태공원 조성, 저전력 강의실 조명 시스템, 환경교육 및 문화 확산)을 할 필요가 있다. 또한, 대학생들은 그린빌딩 운동, 햇빛 지붕 프로젝트 등에 참가할 수 있다. 이런 운동을 통해 저감된 온실가스와 에너지를 비용으로 환산하여 대학교에서 기후기금으로 적립하고 에코캠퍼스 운동에 참가한 학생들을 지원하는 장학금으로 쓸 수 있다.

또한, 기후변화 교육으로는 ‘기후변화리더십 교육 강좌’ 등을 개설하여 공무원, 대학(원)생, 일반인을 대상으로 한 기후변화 교육 및 홍보활동을 할 수 있다.

<참고문헌>

환경운동연합, 2005, 지방자치단체 기후변화 대응 활성화 방안, 환경부

이상헌, 2009, 『기후변화 대응을 위한 실용적인 거버넌스 모델 구축방안 연구』, 한신대학교

희망제작소, 2009, 『화성시 온실가스 배출량 조사 및 부문별 감축계획 수립』, 화성시

김운수 등, 2009, 서울시 기후변화대응 성과분석 및 비전수립, 시정개발연구원